Ringkasan
Hukum pertambangan Belanda sedang mengalami transisi. Undang-Undang Pertambangan (Mijnbouwwet) menjadi dasar bagi eksplorasi, produksi, dan penyimpanan mineral serta panas bumi, tetapi bidang ini sekarang juga mencakup keselamatan, perlindungan lingkungan, kerusakan pertambangan, penyelesaian ganti rugi, penghentian operasi, dan bentuk-bentuk baru penggunaan bawah permukaan. Pengalaman dengan ekstraksi gas di Groningen telah secara fundamental memengaruhi penilaian hukum dan sosial terhadap kegiatan pertambangan.
Artikel ini membahas kerangka hukum nasional dan Eropa, aktor-aktor kelembagaan utama, sistem perizinan, pengawasan dan penegakan hukum, tanggung jawab perdata atas kerusakan pertambangan, dan penyelesaian ganti rugi administratif yang dilakukan oleh Institut Kerusakan Pertambangan Groningen (IMG). Kemudian, artikel ini membahas penghentian bertahap ekstraksi gas, energi panas bumi, penyimpanan CO₂, penyimpanan hidrogen, dan jaminan keuangan untuk dekomisioning. Perkembangan utamanya adalah bahwa hukum pertambangan tidak lagi hanya bertujuan untuk memungkinkan ekstraksi, tetapi semakin juga pada keselamatan, pemulihan kerusakan, kepentingan publik, dan transisi energi.
1. Pendahuluan: hukum pertambangan dalam masa transisi
Sejak penemuan ladang gas Groningen pada tahun 1959, Belanda memiliki tradisi panjang dalam ekstraksi gas dan, dalam skala yang lebih kecil, produksi minyak di darat dan lepas pantai. Untuk waktu yang lama, sektor ini dianggap sebagai pilar pasokan energi nasional dan keuangan publik. Gempa bumi yang terjadi di Groningen, dan kerusakan yang diakibatkannya, telah secara fundamental mengubah penilaian tersebut.
Oleh karena itu, hukum pertambangan Belanda berada di persimpangan jalan. Hukum tersebut harus mengatur kegiatan eksplorasi, produksi, dan penyimpanan yang ada, sekaligus memberi ruang bagi keselamatan, pemulihan kerugian, perlindungan lingkungan, dan transisi energi. Perhatian juga bergeser dari ekstraksi hidrokarbon ke penggunaan bawah permukaan yang lebih luas, termasuk energi panas bumi, penyimpanan CO₂, dan penyimpanan hidrogen.
Bagi pengacara yang berpraktik, ini berarti bahwa suatu kasus pertambangan jarang dapat dinilai hanya dari satu bidang hukum saja. Selain Undang-Undang Pertambangan, Undang-Undang Lingkungan dan Perencanaan (Omgevingswet), peraturan perundang-undangan Eropa, hukum tanggung jawab, dan prosedur ganti rugi administratif semuanya relevan. Artikel ini menyatukan elemen-elemen tersebut dalam konteksnya.
2. Kerangka hukum nasional
2.1 Struktur Undang-Undang Pertambangan
Undang -Undang Pertambangan , yang mulai berlaku pada tanggal 1 Januari 2003, menyatukan pengaturan eksplorasi, produksi, dan penyimpanan mineral serta panas bumi di bawah satu kerangka hukum. Undang-Undang ini diuraikan lebih lanjut dalam Keputusan Pertambangan (Mijnbouwbesluit) dan Peraturan Pertambangan (Mijnbouwregeling), yang berisi aturan teknis, keuangan, dan prosedural.
Inti dari sistem ini adalah bahwa kegiatan pertambangan tidak boleh dilakukan tanpa izin hukum publik. Izin diperlukan untuk eksplorasi dan produksi mineral berdasarkan pasal 6 Undang-Undang Pertambangan. Permohonan dinilai berdasarkan, antara lain, kesesuaian teknis dan finansial pemohon serta cara pelaksanaan kegiatan yang direncanakan. Pasal 9a, 11, dan 14 Undang-Undang Pertambangan juga relevan di sini.
Regulasi hukum publik ini membedakan kegiatan pertambangan dari bentuk penggunaan lahan biasa. Pemerintah dapat menetapkan persyaratan di seluruh siklus hidup suatu proyek: dari eksplorasi dan produksi hingga penyimpanan, penutupan, penonaktifan, dan perawatan pasca-penambangan. Penggunaan permukaan dan hubungan dengan pemegang hak juga diatur. Kewajiban untuk mentolerir kegiatan pertambangan tertentu di bawah permukaan mengikuti pasal 10.9 Undang-Undang Lingkungan dan Perencanaan (kewajiban "tolerir" untuk pertambangan). Pasal 4 Undang-Undang Pertambangan relevan dengan penggunaan permukaan dan kompensasi yang terkait.
2.2 Hubungan dengan Undang-Undang Lingkungan dan Perencanaan
Undang-Undang Pertambangan tetap ada sebagai peraturan khusus di samping Undang-Undang Lingkungan dan Perencanaan umum. Meskipun demikian, kegiatan pertambangan harus dinilai bersamaan dengan hukum lingkungan dan perencanaan umum. Tergantung pada kegiatannya, aturan tentang penilaian dampak lingkungan, alam, air, perencanaan tata ruang, dan lingkungan hidup fisik juga mungkin relevan.
Oleh karena itu, pengacara yang berpraktik tidak dapat membatasi analisis hanya pada izin pertambangan saja. Hubungan dengan rencana lingkungan, kepentingan otoritas air, perlindungan alam, dan penilaian dampak lingkungan juga harus diperiksa. Undang-Undang Lingkungan Hidup dan Perencanaan juga menentukan otoritas mana yang menjalankan tugas penegakan hukum pertambangan. Pasal 18.5a Undang-Undang Lingkungan Hidup dan Perencanaan menetapkan bahwa tugas dan kewenangan yang berkaitan dengan pertambangan yang berada di bawah wewenang Menteri dilaksanakan oleh badan administratif yang berwenang untuk hal ini berdasarkan Bab 8 Undang-Undang Pertambangan.
Oleh karena itu, penilaian hukum bersifat berlapis-lapis: Undang-Undang Pertambangan menentukan apakah, dan dalam kondisi apa, kegiatan pertambangan dapat dilakukan, sementara hukum lingkungan dan perencanaan memberlakukan persyaratan tambahan mengenai konsekuensi terhadap lingkungan hidup fisik.
3. Kerangka kerja Eropa
Hukum pertambangan Belanda harus diterapkan dalam kerangka hukum Eropa. Untuk ekstraksi minyak dan gas, Direktif 94/22/EC, Direktif 2013/30/EU, dan Direktif 2009/31/EC sangat penting.
Direktif 94/22/EC mengatur tentang syarat-syarat pemberian dan penggunaan izin untuk prospeksi, eksplorasi, dan produksi hidrokarbon. Direktif ini bertujuan untuk memastikan akses yang transparan dan tidak diskriminatif terhadap kegiatan-kegiatan tersebut. Oleh karena itu, sistem perizinan nasional harus diterapkan dengan memperhatikan transparansi, perlakuan yang setara, dan persaingan.
Direktif 2013/30/EU memuat persyaratan keselamatan tambahan untuk operasi minyak dan gas lepas pantai. Direktif ini menekankan pada manajemen risiko, pencegahan kecelakaan besar, pengawasan independen, dan pembatasan kerusakan lingkungan. Akibatnya, keselamatan kegiatan lepas pantai tidak dapat dinilai hanya berdasarkan persyaratan teknis untuk instalasi itu sendiri; organisasi manajemen keselamatan dan tanggung jawab operator juga berperan.
Direktif 2009/31/EC berlaku untuk penyimpanan geologis CO₂. Direktif ini mengatur, antara lain, pemilihan dan karakterisasi lokasi penyimpanan, pemantauan, tindakan korektif, penutupan lokasi penyimpanan, dan jaminan keuangan. Perizinan nasional harus dibaca dengan latar belakang ini. Aturan Eropa bukanlah tahap penilaian terpisah di samping hukum nasional, tetapi lebih merupakan informasi untuk interpretasi dan penerapan aturan pertambangan nasional.
4. Aktor kelembagaan
4.1 Menteri
Menteri adalah otoritas pusat yang berwenang untuk berbagai keputusan berdasarkan hukum pertambangan, termasuk pemberian izin eksplorasi dan produksi, keputusan tentang rencana produksi, dan penetapan persyaratan terkait keselamatan, keamanan finansial, dan penonaktifan.
Menteri juga memutuskan persetujuan rencana produksi dan rencana penghentian operasi. Keputusan-keputusan ini harus mempertimbangkan kepentingan keselamatan, lingkungan, dan perencanaan yang relevan.
4.2 SodM
Badan Pengawasan Pertambangan Negara (Staatstoezicht op de Mijnen, SodM) mengawasi kepatuhan terhadap peraturan pertambangan dan memberikan saran kepada Menteri. Tugas hukum Inspektur Jenderal Pertambangan diatur dalam pasal 127 Undang-Undang Pertambangan.
Tugas pengawasan mencakup, antara lain, keselamatan, kesehatan, lingkungan, dan pelaksanaan kegiatan pertambangan yang bertanggung jawab. Penunjukan petugas pengawas diatur dalam pasal 131 Undang-Undang Pertambangan. Inspektur Jenderal Pertambangan berwenang untuk memberlakukan perintah penegakan administratif untuk menegakkan kewajiban berdasarkan atau sesuai dengan Undang-Undang Pertambangan, dengan pengecualian yang tercantum dalam pasal 132 Undang-Undang tersebut.
Tugas pengawasan harus dibedakan dari kewenangan pengambilan keputusan Menteri. SodM memberikan nasihat dan pengawasan; Menteri memberikan izin, memberikan persetujuan, dan dapat menetapkan syarat-syarat tertentu. Klaim bahwa SodM memiliki kewenangan independen untuk menghentikan aktivitas pertambangan apa pun terlalu umum kecuali jika dikaitkan dengan kewenangan hukum tertentu.
4.3 Dewan Pertambangan, TNO dan otoritas regional
Berbagai badan dapat memberikan saran mengenai keputusan terkait rencana produksi. Dewan Pertambangan (Mijnraad), SodM, Organisasi Penelitian Ilmiah Terapan Belanda (TNO), dan otoritas regional masing-masing memberikan informasi dari bidang keahlian mereka sendiri tentang geologi, teknologi, keselamatan, konsekuensi terhadap lingkungan hidup fisik, dan kepentingan penduduk setempat.
Pasal 16 UU Pertambangan berkaitan dengan keterlibatan otoritas regional. Saran mereka tidak menggantikan keputusan Menteri, tetapi harus dipertimbangkan dalam penyusunan dan pemberian alasan untuk keputusan akhir.
4.4 EBN
EBN (Energie Beheer Nederland) adalah perusahaan milik negara yang ikut serta dalam eksplorasi dan produksi cadangan minyak dan gas Belanda. Partisipasi EBN didasarkan pada struktur partisipasi hukum privat dan harus dibedakan dari perizinan hukum publik.
Partisipasi ini mengakibatkan pembagian risiko keuangan antara perusahaan swasta dan Negara. Oleh karena itu, EBN bukanlah otoritas pengawas dan bukan badan administratif perizinan. Namun demikian, posisi EBN dalam hukum perdata dapat relevan dengan tanggung jawab. Dalam kasus ECLI:NL:HR:2019:1278, Mahkamah Agung memutuskan bahwa, dalam hubungannya yang khusus dengan NAM, EBN harus dianggap sebagai operator dalam arti Pasal 6:177 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata Belanda.
4.5 IMG
Lembaga Kerusakan Pertambangan Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) bertanggung jawab atas penyelesaian administratif beberapa bentuk kerusakan pertambangan di Groningen. Dasar hukum untuk pendirian, kemandirian, dan tugas IMG adalah pasal 2 dari Undang-Undang Sementara Kerusakan Pertambangan Groningen (Tijdelijke wet Groningen, TwG).
5. Perizinan dan perencanaan
5.1 Izin eksplorasi
Izin eksplorasi memberikan hak kepada pemegangnya untuk menyelidiki keberadaan mineral di dalam area yang ditentukan, misalnya melalui survei seismik dan pengeboran uji. Izin tersebut ditentukan oleh aktivitas, mineral, area, dan durasi.
Dalam menilai permohonan, keahlian teknis, kapasitas keuangan, dan cara pelaksanaan yang direncanakan semuanya dipertimbangkan. Lisensi tersebut tidak secara otomatis memberikan hak untuk produksi. Lisensi produksi terpisah diperlukan untuk produksi aktual, dan rencana produksi umumnya juga harus diajukan.
5.2 Izin produksi
Izin produksi mengatur kewenangan untuk memproduksi mineral di dalam area tertentu dan di bawah kondisi tertentu. Izin ini harus dibedakan dari rencana produksi: izin berkaitan dengan hak untuk memproduksi, sedangkan rencana produksi menjelaskan bagaimana produksi akan dilakukan dan konsekuensi apa yang diharapkan.
Ini berarti bahwa, untuk implementasi aktual, pemegang lisensi tidak hanya harus memiliki lisensi yang benar tetapi juga harus memenuhi persyaratan perencanaan dan persetujuan yang berlaku untuk kegiatan produksi tertentu.
5.3 Rencana produksi
Pemegang izin harus melaksanakan produksi sesuai dengan rencana produksi. Dasar hukum untuk hal ini adalah pasal 34 Undang-Undang Pertambangan.
Rencana produksi menjelaskan, antara lain, perkiraan jumlah mineral yang ada, durasi dan cara produksi, hasil tahunan, pergerakan tanah, dan risiko terhadap penduduk setempat, bangunan, dan infrastruktur. Pasal 35 Undang-Undang Pertambangan juga mensyaratkan uraian tentang langkah-langkah untuk mencegah kerusakan akibat pergerakan tanah dan, jika relevan, penilaian risiko.
Menteri dapat menolak persetujuan rencana produksi secara keseluruhan atau sebagian jika kegiatan tersebut tidak dapat diterima dari perspektif keselamatan atau pencegahan kerusakan, jika pengelolaan sumber daya alam yang direncanakan memerlukannya, atau jika akan menimbulkan dampak buruk terhadap lingkungan atau alam. Kriteria ini berasal dari pasal 36 Undang-Undang Pertambangan. Menteri juga dapat memberikan persetujuan dengan pembatasan atau melampirkan syarat-syarat tertentu.
Pengalaman di Groningen telah meningkatkan perhatian terhadap keselamatan dan kepentingan penduduk setempat. Perhatian tersebut diwujudkan secara hukum melalui kewenangan undang-undang untuk menolak persetujuan atau menetapkan persyaratan. Namun, makna tepatnya harus selalu ditentukan dengan mengacu pada kriteria undang-undang yang berlaku, keputusan spesifik, dan alasannya.
Pasal 30 Peraturan Pertambangan berkaitan dengan pengukuran pergerakan tanah. Operator wajib melakukan pengukuran sesuai dengan rencana pengukuran, yang memerlukan persetujuan Menteri dan mencakup periode produksi ditambah tiga puluh tahun berikutnya. Untuk lima tahun pertama setelah produksi berakhir, kewajiban pembaruan tahunan juga berlaku.
5.4 Lisensi penyimpanan
Rezim penyimpanan terpisah berlaku untuk penyimpanan zat di bawah tanah, termasuk gas alam, CO₂ dan berpotensi hidrogen. Izin penyimpanan memiliki profil risiko tersendiri. Penilaian berfokus pada kesesuaian dan integritas formasi penyimpanan, keamanan sumur dan instalasi, pemantauan dan pelaporan, tindakan jika terjadi kebocoran, jaminan keuangan, dan kewajiban setelah penutupan lokasi.
Pasal 46 Undang-Undang Pertambangan berkaitan dengan jaminan keuangan terkait kerusakan akibat pergerakan tanah. Menteri dapat meminta jaminan untuk pertanggungjawaban atas kerusakan yang secara wajar diperkirakan akan terjadi akibat pergerakan permukaan bumi. Ketentuan ini berlaku secara serupa untuk eksplorasi dan produksi panas bumi serta penyimpanan zat.
Persyaratan khusus dari kerangka kerja Eropa dan peraturan pelaksana nasional juga berlaku untuk penyimpanan CO₂. Sumber yang tersedia tidak memberikan dasar yang lengkap untuk pernyataan umum mengenai saat di mana tanggung jawab atas CO₂ yang disimpan beralih ke Negara; pertanyaan itu harus dinilai berdasarkan ketentuan CCS khusus dan keputusan perizinan dan penutupan tertentu yang bersangkutan.
Untuk penyimpanan hidrogen, sumber-sumber yang tersedia tidak membuktikan bahwa rezim perizinan penyimpanan yang ada, tanpa adanya perubahan lebih lanjut, sudah sepenuhnya memadai.
6. Pengawasan dan penegakan hukum
Pengawasan kegiatan pertambangan bertujuan untuk memastikan kepatuhan terhadap persyaratan hukum dan ketentuan yang melekat pada izin dan rencana. SodM memainkan peran pengawasan dan konsultasi sentral dalam hal ini.
Undang-Undang Pertambangan juga memuat kewajiban pencegahan khusus. Pasal 3 Peraturan Pertambangan menetapkan bahwa tindakan harus diambil untuk mencegah kerusakan saat melakukan kegiatan pertambangan. Apabila kerusakan serius mengancam atau telah terjadi, hal ini harus segera dilaporkan kepada Inspektur Jenderal Pertambangan.
Kondisi teknis instalasi pertambangan juga dapat menimbulkan kewajiban pelaporan dan perbaikan. Pasal 54 Peraturan Pertambangan mewajibkan operator untuk segera melaporkan jika kekuatan atau stabilitas instalasi pertambangan terpengaruh, atau terancam terpengaruh. Dalam hal instalasi produksi, tindakan perbaikan yang tepat juga harus segera dilakukan.
Penegakan administratif harus dibedakan dari pengawasan dan pemberian nasihat. Pasal 132 Undang-Undang Pertambangan memberikan wewenang kepada Inspektur Jenderal Pertambangan untuk memberlakukan perintah penegakan administratif atas kewajiban yang tercantum di dalamnya. Penerapan spesifik instrumen penegakan harus selalu dikaitkan dengan norma yang dilanggar, dasar hukum wewenang tersebut, dan keadaan kasus tersebut.
7. Tanggung jawab atas kerusakan pertambangan
7.1 Tanggung Jawab Mutlak Umum
Kitab Undang-Undang Perdata Belanda memuat rezim tanggung jawab ketat khusus untuk kerusakan yang timbul dari pengoperasian instalasi pertambangan. Pasal 6:177 Kitab Undang-Undang Perdata menetapkan bahwa operator bertanggung jawab atas kerusakan yang disebabkan oleh keluarnya mineral akibat kegagalan mengendalikan kekuatan alam bawah tanah, dan atas kerusakan yang disebabkan oleh pergerakan tanah akibat pembangunan atau pengoperasian instalasi pertambangan.
Tanggung jawab ini tidak bergantung pada kesalahan. Oleh karena itu, operator dapat bertanggung jawab jika kerusakan disebabkan oleh pergerakan tanah, bahkan jika tidak terbukti adanya tindakan yang dapat disalahkan. Aturan ini pada prinsipnya berlaku untuk kegiatan pertambangan di seluruh Belanda dan tidak terbatas pada Groningen.
Pasal 6:177 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata juga memuat aturan tentang kapasitas “operator” dan tentang penyediaan informasi. Operator wajib, atas permintaan, memberikan informasi tentang operasi, struktur bawah permukaan, dan pergerakan tanah jika informasi tersebut diperlukan untuk menilai apakah pembelaan tersebut beralasan. Jika terdapat beberapa operator, tanggung jawab bersama dan tanggung jawab secara terpisah dapat berlaku.
Dalam perkara ECLI:NL:HR:2019:1278, Mahkamah Agung memutuskan bahwa sifat dan tujuan rezim tanggung jawab ketat ini membenarkan atribusi kerusakan yang luas. Ini tidak berarti bahwa setiap jenis kerusakan secara otomatis termasuk dalam pasal 6:177 KUHP: harus selalu ada hubungan antara kerusakan dan pergerakan tanah yang diakibatkan oleh pembangunan atau pengoperasian instalasi pertambangan.
7.2 Asumsi pembuktian untuk Groningen
Suatu presumsi pembuktian khusus berlaku untuk kerusakan yang terkait dengan ekstraksi gas dari lapangan Groningen dan lokasi penyimpanan gas tertentu. Pasal 6:177a Kitab Undang-Undang Hukum Perdata menetapkan bahwa, dalam hal kerusakan fisik pada bangunan dan struktur yang, menurut sifatnya, secara wajar dapat dianggap sebagai kerusakan yang disebabkan oleh pergerakan tanah akibat pembangunan atau pengoperasian instalasi pertambangan, maka diasumsikan bahwa kerusakan tersebut disebabkan oleh instalasi pertambangan tersebut.
Anggapan ini berlaku jika kerusakan, berdasarkan penampakan luarnya, secara wajar dapat disebabkan oleh pergerakan tanah. Oleh karena itu, pihak yang dirugikan tidak perlu membuktikan kausalitas penuh pada tahap penetapan apakah anggapan tersebut berlaku. Cakupan geografis anggapan tersebut diatur lebih lanjut dalam pasal 10oa dari Dekrit Undang-Undang Kerusakan Pertambangan Sementara Groningen (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Dalam perkara ECLI:NL:HR:2019:1278, Mahkamah Agung memutuskan bahwa operator hanya berhasil membantah anggapan tersebut jika ia membuktikan, termasuk membuatnya cukup masuk akal, bahwa kerusakan tersebut tidak disebabkan oleh pembangunan atau pengoperasian instalasi pertambangan. Sekadar meragukan penyebabnya saja tidak cukup. Jika masih belum jelas apakah kerusakan tersebut disebabkan oleh instalasi pertambangan, operator menanggung risiko ketidakpastian tersebut.
7.3 Hubungan sebab akibat dan bukti sanggahan
Kerusakan akibat penambangan sering kali terdiri dari berbagai pola kerusakan dan dapat memiliki banyak kemungkinan penyebab. Selain pergerakan tanah, faktor-faktor seperti penurunan tanah, masalah pondasi, cacat konstruksi, penuaan, penundaan pemeliharaan atau renovasi dapat berperan. Operator kemudian harus melakukan lebih dari sekadar menunjukkan penyebab alternatif: mereka harus membuat penyebab tersebut cukup masuk akal dan bahwa kerusakan akan terjadi bahkan tanpa pergerakan tanah.
Putusan pengadilan baru-baru ini memberikan perhatian khusus pada perbedaan antara probabilitas prediktif dan probabilitas penjelasan. Probabilitas prediktif menunjukkan seberapa besar kemungkinan gempa tertentu akan menyebabkan kerusakan; namun, tanpa bukti tambahan, probabilitas ini tidak menjawab pertanyaan tentang apa yang menyebabkan kerusakan yang telah ditetapkan. Pengadilan Banding Arnhem-Leeuwarden membahas perbedaan ini secara rinci dalam ECLI:NL:GHARL:2025:3971 dan ECLI:NL:GHARL:2026:295. Jika kerusakan akibat gempa bumi tidak dapat dikesampingkan, penyebab alternatif harus dibuat cukup masuk akal.
Hasilnya sangat bergantung pada fakta. Dalam ECLI:NL:RBNNE:2020:3553, pengadilan distrik menyatakan bahwa presumsi tersebut berlaku, tetapi memutuskan, berdasarkan laporan ahli, bahwa presumsi tersebut telah dibantah untuk sebagian kerusakan. Dalam ECLI:NL:RBNNE:2024:308, presumsi terkait kerusakan pada bangunan tambahan dan gudang pupuk belum dibantah, dan investigasi ahli lebih lanjut dianggap perlu. Dalam ECLI:NL:RBNNE:2025:675, pengadilan distrik mencapai hasil sementara yang serupa mengenai kerusakan pada rumah pertanian.
Hasil sebaliknya juga mungkin terjadi. Dalam kasus ECLI:NL:RBNNE:2024:1780, pengadilan distrik menganggap cukup masuk akal, berdasarkan laporan ahli, bahwa kerusakan tersebut semata-mata disebabkan oleh faktor struktural dan akan terjadi bahkan tanpa gempa bumi; dengan demikian, anggapan tersebut dibantah. Putusan-putusan ini menunjukkan bahwa hasilnya bergantung pada sifat kerusakan, kualitas laporan ahli, informasi yang tersedia tentang kondisi bangunan, dan kemungkinan penyebab alternatif.
7.4 Penurunan nilai, hilangnya kenikmatan hidup, dan kerusakan non-materiil
Dalam perkara ECLI:NL:HR:2019:1278, Mahkamah Agung memutuskan bahwa penurunan nilai akibat risiko pergerakan tanah di masa depan dapat dianggap sebagai kerugian, tetapi besarnya kerugian tersebut hanya dapat dinilai setelah situasi geofisika cukup stabil tercapai. Pembayaran di muka tetap dimungkinkan jika cukup masuk akal bahwa kerugian pada akhirnya akan terjadi. Dalam perkara ECLI:NL:GHARL:2024:3857, prinsip ini diterapkan pada klaim kompensasi atas penurunan nilai.
Hilangnya kenikmatan hidup dapat dianggap sebagai kerugian finansial. Dalam kasus ECLI:NL:HR:2019:1278, Mahkamah Agung memutuskan bahwa kerugian tersebut harus diperkirakan apabila fakta menunjukkan bahwa kenikmatan hidup telah hilang tetapi besarnya kerugian tersebut tidak dapat ditentukan secara pasti. Dalam kasus ECLI:NL:HR:2021:1534, diklarifikasi bahwa kerusakan fisik pada rumah dapat meningkatkan tingkat gangguan dan ketidaknyamanan di atas ambang batas yang dipersyaratkan; pengadilan harus menilai sifat, keseriusan, dan durasi gangguan tersebut.
Standar terpisah berlaku untuk kerugian non-materiil. Pasal 6:95 KUHP mengatur bahwa ganti rugi menurut undang-undang terdiri dari kerugian materiil dan kerugian lainnya, sejauh hukum memberikan hak untuk mendapatkan kompensasi atas hal tersebut. Penilaian kerugian non-materiil dalam kasus kerusakan pertambangan dilakukan dengan merujuk pada pasal 6:106 KUHP. Dalam ECLI:NL:HR:2019:1278, Mahkamah Agung menekankan bahwa sekadar bertempat tinggal di daerah gempa, bersama dengan pernyataan pribadi, tidak secara otomatis cukup. Dalam ECLI:NL:HR:2021:1534, diterima bahwa, dalam kasus kerusakan fisik berulang pada rumah, pelanggaran kepentingan pribadi dapat diasumsikan jika konsekuensi buruknya cukup jelas.
8. Penyelesaian ganti rugi oleh IMG
8.1 Tugas dan posisi
IMG adalah badan administratif independen yang memutuskan permohonan kompensasi untuk bentuk-bentuk kerusakan pertambangan tertentu secara independen dari operator. Pasal 2 TwG menetapkan bahwa IMG menjalankan tugas dan wewenangnya secara independen. IMG dapat memproses permohonan, menentukan hak dan jumlah kompensasi, dan, jika pemohon menginginkannya dan kerusakan tersebut sesuai, melaksanakan tindakan perbaikan dalam bentuk barang.
IMG tidak memiliki yurisdiksi atas setiap klaim ganti rugi. Pasal 2 TwG memuat pengecualian, antara lain, untuk ganti rugi yang sudah menjadi subjek proses perdata yang sedang berlangsung atau yang telah diputuskan oleh pengadilan perdata. Oleh karena itu, hubungan antara jalur administratif IMG dan proses perdata harus dinilai berdasarkan klaim per klaim.
8.2 Aplikasi dan pemrosesan
Berdasarkan Prosedur dan Metode Kerja Institut Kerusakan Pertambangan Groningen 2022, permohonan diajukan secara elektronik. Permohonan tersebut mencakup, antara lain, deskripsi kerusakan, indikasi penyebabnya, informasi tentang bangunan dan, jika berlaku, pernyataan bahwa klaim terhadap operator dialihkan ke Negara.
IMG (International Medical Graduates) mengkonfirmasi penerimaan dan memberi tahu pelamar tentang prosedur dan perkiraan jangka waktu pengambilan keputusan. Dalam hal permohonan tidak lengkap, IMG dapat meminta penambahan informasi, umumnya memberi waktu dua minggu kepada pelamar untuk melakukannya. Jika permohonan tidak berisi informasi yang cukup, IMG dapat memutuskan untuk tidak memprosesnya.
Berdasarkan pasal 10 TwG, prosedur dan metode kerja IMG harus memiliki prinsip panduan berupa penyelesaian ganti rugi yang besar. Jangka waktu pengambilan keputusan diatur dalam pasal 13 TwG. Pada prinsipnya, IMG mengambil keputusan dalam waktu delapan minggu jika tidak diperlukan investigasi ahli, dan dalam waktu dua belas minggu setelah menerima saran ahli jika seorang ahli telah dilibatkan.
Dalam kasus kerusakan fisik, IMG dapat menunjuk seorang ahli, yang menyelidiki sifat dan luasnya kerusakan, penerapan asumsi pembuktian, metode dan besarnya kompensasi, dan alasan apa pun untuk tidak memberikan kompensasi atas kerusakan tersebut, atau hanya memberikan kompensasi sebagian. Pemohon diberi kesempatan untuk memberikan komentar atas saran ahli tersebut, dan, jika perlu, IMG dapat meminta saran lebih lanjut atau pendapat kedua.
Skema ini juga memuat ketentuan khusus tentang penyebab alternatif yang berulang dan saling bertentangan: asumsi pembuktian tidak dianggap terbantahkan apabila pendapat ahli yang berurutan masing-masing mengidentifikasi penyebab eksklusif yang berbeda, kecuali jika wawasan ilmiah baru membenarkan kesimpulan yang berbeda.
IMG pada prinsipnya memberikan kompensasi atas kerusakan dengan memberikan sejumlah uang. Dalam kondisi tertentu, kerusakan juga dapat dikompensasi dalam bentuk barang, di mana pemohon dapat memilih antara perbaikan oleh kontraktor yang ditunjuk oleh IMG atau perbaikan oleh kontraktor mereka sendiri.
8.3 Situasi yang sangat tidak aman
Situasi yang sangat tidak aman memerlukan pendekatan terpisah dan dipercepat. Siapa pun dapat melaporkan situasi seperti itu. Situasi ini didefinisikan sebagai kondisi di mana kondisi struktural suatu bangunan atau struktur menimbulkan bahaya akut bagi kesehatan atau keselamatan orang.
Setelah menerima laporan, IMG akan menghubungi pihak yang berhak sesegera mungkin dan, pada prinsipnya, akan memeriksa situasi dalam waktu 48 jam, dengan melibatkan ahli independen. Jika ternyata tidak ada situasi yang sangat tidak aman, IMG akan mengkomunikasikan hal ini beserta alasannya. Jika situasi tersebut memang ada, langkah-langkah yang diperlukan akan dibahas dan prosedur penanganan kerugian akan diprioritaskan.
9. Penghapusan bertahap ekstraksi gas dan kebijakan ladang kecil
Penghentian ekstraksi gas dari ladang Groningen telah memberikan dampak jangka panjang pada kebijakan pertambangan secara lebih luas. Sejak saat itu, penilaian ekstraksi gas tidak hanya mencakup apakah produksi secara teknis dan ekonomis memungkinkan, tetapi juga konsekuensinya terhadap keselamatan, lingkungan, dan kepentingan publik.
Sistem perizinan masih berlaku untuk lahan pertanian kecil di luar Groningen. Terlihat tren yang lebih mengutamakan kepentingan penduduk setempat dan kesesuaian produksi dengan tujuan energi dan iklim. Signifikansi hukum yang tepat dari hal ini bergantung pada peraturan perundang-undangan, aturan kebijakan, dan keputusan spesifik yang berlaku.
Bagi pemegang izin, perkembangan ini berarti bahwa rencana produksi yang ada dan setiap rencana kelanjutan produksi harus dibenarkan dengan cermat. Pergerakan tanah yang diharapkan, risiko keselamatan, konsekuensi lingkungan, dan dampak pada area sekitarnya harus dijelaskan secara transparan. Penilaian tetap terikat pada kriteria hukum dalam pasal 35 dan 36 Undang-Undang Pertambangan.
10. Pemanfaatan baru dari lapisan bawah permukaan
10.1 Energi panas bumi
Energi panas bumi termasuk dalam lingkup hukum pertambangan. Aktivitas ini memiliki profil teknis dan ekonomi yang berbeda dari ekstraksi minyak dan gas, tetapi juga melibatkan risiko yang membuat perizinan dan pengawasan menjadi必要.
Dalam proyek panas bumi , integritas sumur, kesesuaian lapisan bawah tanah, pengelolaan tekanan dan suhu, serta kemungkinan gempa bumi yang diinduksi semuanya relevan. Pemantauan, jaminan keuangan, dan penonaktifan juga harus diperhitungkan dalam strategi perizinan sejak awal. Pasal 46 Undang-Undang Pertambangan menyatakan bahwa rezim jaminan keuangan untuk kerusakan akibat pergerakan tanah berlaku untuk eksplorasi dan produksi panas bumi.
Penilaian hukum terhadap proyek panas bumi tidak dapat hanya didasarkan pada prinsip-prinsip yang berlaku untuk ekstraksi hidrokarbon. Karakteristik spesifik dari aktivitas tersebut menentukan risiko mana yang harus diperiksa dan persyaratan apa yang dibutuhkan.
10.2 Penyimpanan CO₂ bawah tanah
Penyimpanan CO₂ di bawah tanah di ladang gas yang telah habis termasuk dalam lingkup hukum pertambangan dan peraturan Eropa tentang penyimpanan geologis. Poin-poin hukum utama yang perlu diperhatikan adalah pemilihan dan karakterisasi lokasi penyimpanan, pemantauan kompleks penyimpanan, tindakan jika terjadi kebocoran, jaminan keuangan, penutupan lokasi, dan tanggung jawab setelah penutupan.
Pasal 46 UU Pertambangan berkaitan dengan keamanan finansial. Pasal 29j UU Pertambangan juga berkaitan dengan injeksi CO₂ permanen. Aturan pasti mengenai pengalihan tanggung jawab atau kewajiban harus dikaitkan dengan ketentuan CCS yang berlaku dan rezim penutupan dan pemantauan khusus yang bersangkutan.
10.3 Penyimpanan hidrogen
Penyimpanan hidrogen di gua garam bawah tanah semakin penting dalam transisi energi . Aktivitas ini terkait dengan peraturan yang ada tentang penyimpanan, keselamatan, pemantauan, dan instalasi pertambangan, tetapi sifat teknis hidrogen menimbulkan perhatian tersendiri.
Pertimbangan yang relevan meliputi integritas gua, risiko tekanan dan keselamatan, kebocoran, pemantauan, tindakan perbaikan, tanggung jawab, dan penonaktifan. Sumber yang tersedia tidak menetapkan bahwa rezim perizinan penyimpanan yang ada sepenuhnya memadai tanpa adaptasi lebih lanjut. Oleh karena itu, penerapan kerangka kerja yang ada harus dinilai berdasarkan proyek per proyek.
11. Penonaktifan, penutupan, dan keamanan finansial
11.1 Pelepasan dan penutupan
Setelah kegiatan pertambangan berakhir, timbul kewajiban terkait penutupan, pemindahan, dan, jika relevan, perawatan pasca-penambangan. Pemegang izin harus melaporkan dalam waktu empat minggu bahwa instalasi pertambangan telah dihentikan operasinya. Instalasi tersebut kemudian harus dipindahkan, dan rencana penonaktifan harus diajukan dalam waktu satu tahun. Kewajiban ini berasal dari pasal 44 Undang-Undang Pertambangan.
Rencana penonaktifan memerlukan persetujuan Menteri. Persetujuan dapat diberikan dengan pembatasan, dan syarat-syarat dapat dilampirkan padanya, berdasarkan pasal 44a Undang-Undang Pertambangan. Apabila penggunaan kembali atau pemindahan bersama dianggap efisien, Menteri dapat memberikan pengecualian sementara dari kewajiban untuk menyerahkan rencana penonaktifan atau untuk segera memindahkan instalasi tersebut. Hal ini diatur dalam pasal 44b Undang-Undang Pertambangan.
Pemegang izin kemudian harus membongkar instalasi pertambangan sesuai dengan rencana pembongkaran yang telah disetujui dan ketentuan yang melekat padanya. Laporan tentang pembongkaran harus diserahkan setelah selesai dilakukan. Kewajiban ini berasal dari pasal 44c Undang-Undang Pertambangan.
Permohonan persetujuan rencana pembongkaran harus menjelaskan lokasi dan fungsi instalasi, metode pembongkaran, biaya, kondisi bagian bawah tanah yang akan ditinggalkan, pembuangan material, langkah-langkah untuk mencegah pencemaran air, dan setiap rencana penggunaan kembali. Hal ini sesuai dengan pasal 62 Dekret Pertambangan.
11.2 Keamanan finansial
Menteri dapat meminta jaminan keuangan untuk biaya pemindahan instalasi pertambangan. Dasar hukumnya adalah pasal 47 Undang-Undang Pertambangan. Jaminan harus diberikan mulai tanggal yang ditetapkan oleh Menteri, dengan jumlah yang ditentukan oleh Menteri, dan dengan cara yang dianggap memadai oleh Menteri. Kepatuhan dapat ditegakkan melalui pembayaran denda berkala.
Skema terpisah berlaku untuk kabel dan pipa. Pasal 48 Undang-Undang Pertambangan mengizinkan persyaratan jaminan untuk meninggalkan kabel dan pipa dalam kondisi bersih dan aman, atau untuk pemindahannya.
Jaminan keuangan dimaksudkan untuk mencegah biaya penonaktifan dan perawatan pasca-penonaktifan akhirnya dibebankan kepada masyarakat jika pemegang lisensi tidak lagi mampu memenuhi kewajibannya. Dalam menilai jaminan yang dibutuhkan, skema yang berlaku dan keputusan spesifik yang bersangkutan harus selalu menjadi penentu; klaim umum tentang posisi keuangan perusahaan induk harus dikaitkan dengan kerangka kerja tersebut dan dibuktikan secara lebih rinci.
12. Pertimbangan hak asasi manusia
Dimensi hak asasi manusia dalam hukum pertambangan tidak relevan untuk setiap kasus perizinan atau ganti rugi, tetapi dapat menjadi penting dalam kasus kerusakan serius terhadap properti, pembatasan penggunaan properti yang berkepanjangan, dan perlindungan hukum yang tidak memadai.
Pasal 1 Protokol No. 1 Konvensi Eropa tentang Hak Asasi Manusia (ECHR) melindungi harta benda yang ada dan, dalam kondisi tertentu, juga hak milik yang terhadapnya terdapat harapan yang sah. Kerusakan lingkungan dapat menghancurkan, merusak, atau mengurangi nilai properti. Negara dapat bertanggung jawab atas hal ini jika konsekuensi buruk tersebut diakibatkan oleh aktivitas yang merusak lingkungan dari suatu badan usaha milik negara, atau karena kegagalan Negara untuk memenuhi kewajibannya melindungi properti.
Perlindungan lingkungan adalah kepentingan publik yang sah, tetapi perlindungan properti juga memerlukan pengamanan prosedural. Sengketa mengenai properti dan ganti rugi harus dapat diperiksa secara jujur dan adil oleh pengadilan nasional. Hal ini terkait dengan relevansi prosedur ganti rugi yang efektif dan keputusan yang beralasan dengan tepat.
Dalam ECLI:CE:ECHR:2026:0602JUD001844023, Mahkamah Hak Asasi Manusia Eropa menekankan bahwa, ketika mengacu pada Pasal 1 Protokol No. 1, harus diperiksa apakah terdapat keseimbangan yang adil antara kepentingan umum dan hak atas properti, termasuk apakah orang yang bersangkutan menanggung beban yang tidak proporsional sebagai akibat dari tindakan atau kelalaian Negara. Putusan ini memberikan kerangka kerja proporsionalitas umum tetapi tidak berisi penilaian khusus terhadap hukum pertambangan Belanda.
Dalam ECLI:CE:ECHR:2026:0716JUD002009218, Pengadilan membedakan tiga aturan berdasarkan Pasal 1 Protokol No. 1: hak untuk menikmati kepemilikan secara damai, perampasan kepemilikan, dan pengendalian penggunaan properti. Kerangka kerja ini dapat membantu dalam mengkarakterisasi gangguan terkait pertambangan terhadap properti sebelum proporsionalitas dan kompensasi dinilai.
Pasal 6 Konvensi Hak Asasi Manusia Eropa (ECHR) dapat diterapkan pada proses perdata terkait ganti rugi. Untuk kerusakan akibat pertambangan, ini berarti bahwa bukan hanya isi skema kompensasi yang relevan, tetapi juga akses praktis terhadap penilaian yudisial yang independen dan efektif.
Sumber-sumber ECHR ini tidak memberikan dasar hukum independen Belanda mengenai tanggung jawab atas kerusakan pertambangan. Namun, sumber-sumber ini dapat memberikan panduan dalam menilai proporsionalitas, perlindungan properti, dan perlindungan hukum prosedural.
13. Poin-poin praktis yang perlu diperhatikan
Saat mengevaluasi berkas penambangan, pertanyaan-pertanyaan berikut ini sangat penting:
- Aktivitas apa yang sedang dilakukan: eksplorasi, produksi, penyimpanan, energi panas bumi, atau penggunaan bawah permukaan lainnya?
- Lisensi apa yang dibutuhkan berdasarkan hukum pertambangan?
- Apakah izin lingkungan dan perencanaan, izin alam, atau penilaian dampak lingkungan juga diperlukan?
- Apakah diperlukan rencana produksi, rencana penyimpanan, rencana pengukuran, atau rencana penghentian operasi?
- Otoritas mana yang mengambil keputusan, dan otoritas mana yang memberikan saran?
- Kewajiban keselamatan, pemantauan, dan pelaporan apa yang berlaku?
- Jaminan keuangan apa yang harus diberikan?
- Apa rezim tanggung jawab ketat yang berlaku dalam hal terjadi kerusakan?
- Apakah kerugian tersebut termasuk dalam yurisdiksi IMG?
- Upaya hukum administratif atau perdata mana yang tersedia?
- Kewajiban apa saja yang tetap berlaku setelah kegiatan berakhir?
- Apakah peraturan perundang-undangan, kebijakan, dan yurisprudensi yang relevan sudah mutakhir?
Dalam kasus ganti rugi, perbedaan berikut juga harus dibuat. Pertama, harus dipastikan apakah ada kerusakan fisik yang, menurut sifatnya, termasuk dalam presumsi pembuktian pasal 6:177a Kitab Undang-Undang Hukum Perdata. Kemudian harus dinilai apakah operator telah cukup membantah presumsi tersebut. Dalam hal ini, rujukan umum pada penyebab alternatif, atau probabilitas prediksi yang rendah, tidak cukup jika tidak dijelaskan mengapa penyebab alternatif tersebut sebenarnya menjelaskan kerusakan tersebut.
14. Kesimpulan
Hukum pertambangan Belanda telah berkembang dari kerangka kerja yang terutama bertujuan untuk memungkinkan ekstraksi menjadi sistem regulasi yang lebih luas di mana keselamatan, pemulihan kerusakan, perlindungan lingkungan, kepentingan publik, dan transisi energi bertemu.
Undang-Undang Pertambangan tetap menjadi inti dari sistem nasional. Persyaratan perizinan, rencana produksi, rezim penyimpanan, pengawasan, penutupan tambang, dan jaminan keuangan semuanya saling terkait. Pada saat yang sama, Undang-Undang Pertambangan harus diterapkan bersamaan dengan Undang-Undang Lingkungan dan Perencanaan serta hukum Eropa.
Untuk kerusakan pertambangan, perbedaan antara tanggung jawab mutlak hukum perdata dan penyelesaian kerusakan administratif oleh IMG sangat penting. Pasal 6:177 KUHP memberikan dasar umum untuk tanggung jawab mutlak; pasal 6:177a KUHP memuat asumsi pembuktian khusus untuk kerusakan yang terkait dengan ladang Groningen dan lokasi penyimpanan gas yang disebutkan di dalamnya. Penerapannya bergantung pada sifat kerusakan, lokasi, dan bukti yang tersedia.
Putusan pengadilan menunjukkan bahwa penilaian bukti sangat bergantung pada fakta spesifik. Laporan ahli tidak hanya harus mengidentifikasi penyebab alternatif, tetapi juga harus menjelaskan dengan cukup jelas mengapa kerusakan tersebut tidak disebabkan, atau diperparah, oleh pergerakan tanah. Khususnya dalam kasus kerusakan gabungan, kerusakan akibat penurunan tanah, dan bangunan dengan kekhasan struktural, investigasi ahli lebih lanjut secara teratur diperlukan.
Perhatian hukum juga bergeser ke fase setelah produksi berakhir dan ke penggunaan baru dari bawah permukaan tanah. Untuk energi panas bumi, penyimpanan CO₂ dan penyimpanan hidrogen, perizinan, keselamatan, pemantauan, tanggung jawab, dan keamanan finansial merupakan faktor penentu.
Pertanyaan yang sering diajukan
Apa sebenarnya yang diatur oleh Undang-Undang Pertambangan?
Undang-Undang Pertambangan (Mijnbouwwet) mengatur eksplorasi, penambangan, dan penyimpanan mineral, panas bumi, dan zat-zat lain di bawah permukaan tanah Belanda. Undang-undang ini menetapkan syarat-syarat pemberian izin, kewajiban yang berlaku selama operasi, dan aturan yang berlaku pada saat penutupan dan penghentian operasi.
Siapa yang bertanggung jawab atas kerusakan akibat penambangan?
Berdasarkan Pasal 6:177 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata Belanda, operator instalasi pertambangan memikul tanggung jawab yang ketat dan berbasis risiko atas kerusakan yang disebabkan oleh pergerakan tanah akibat pembangunan atau pengoperasian instalasi pertambangan. Tanggung jawab ini berlaku di seluruh Belanda dan tidak bergantung pada kesalahan.
Apakah asumsi pembuktian hanya berlaku di Groningen?
Asumsi pembuktian khusus berdasarkan Pasal 6:177a Kitab Undang-Undang Hukum Perdata Belanda terkait dengan kerusakan yang berhubungan dengan ladang Groningen dan lokasi penyimpanan gas yang disebutkan di dalamnya. Cakupan geografisnya lebih lanjut didefinisikan dalam Keputusan Sementara Kerusakan Pertambangan Groningen (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Apa peran IMG dalam klaim ganti rugi?
Lembaga Kerusakan Pertambangan Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) adalah badan administratif independen yang memutuskan secara mandiri klaim kompensasi untuk jenis kerusakan pertambangan tertentu di Groningen. IMG dapat memberikan kompensasi atas kerusakan dalam bentuk uang atau barang dan menangani klaim sesuai dengan prosedur tetap dengan tenggat waktu keputusan yang ditetapkan undang-undang.
Izin apa saja yang diperlukan untuk kegiatan pertambangan?
Tergantung pada aktivitasnya, diperlukan izin eksplorasi, izin produksi, atau izin penyimpanan, yang seringkali digabungkan dengan rencana produksi atau rencana penyimpanan. Selain itu, persetujuan perencanaan lingkungan mungkin juga diperlukan, seperti izin pelestarian alam atau penilaian dampak lingkungan.
Apa arti transisi energi bagi hukum pertambangan?
Sebagai hasil dari transisi energi, hukum pertambangan semakin dihadapkan dengan penggunaan baru sumber daya bawah tanah, seperti energi panas bumi, penyimpanan CO₂ dan penyimpanan hidrogen. Aplikasi-aplikasi ini berada di bawah kerangka hukum pertambangan yang ada, tetapi seringkali memerlukan penilaian risiko tersendiri dalam hal keselamatan, pemantauan, dan keamanan finansial.
