Perintah Pembayaran Denda dan Penegakan Administratif di Belanda

Ketika otoritas Belanda menemukan bahwa perusahaan atau properti Anda melanggar izin, peraturan zonasi, atau standar lingkungan, jarang sekali dimulai dengan denda. Biasanya dimulai dengan perintah: baik perintah yang dikenakan denda ( last onder dwangsom ) atau perintah penegakan administratif ( last onder bestuursdwang ). Keduanya merupakan sanksi perbaikan berdasarkan Undang-Undang Hukum Administrasi Umum (Algemene wet bestuursrecht, Awb), dan keduanya menjadi sulit untuk digugat setelah tenggat waktu yang singkat berlalu. Dalam bahasa Inggris, "penalty payment" juga mencakup denda perdata yang dikenakan pengadilan pada perintah pengadilan, dan denda pidana yang dikumpulkan oleh Badan Penagihan Yudisial Pusat (CJIB). Artikel ini bukan tentang keduanya: ini tentang dwangsom administratif.

Dua sanksi perbaikan dengan satu tujuan

Bab 5 AWB membagi sanksi administratif menjadi sanksi perbaikan dan sanksi hukuman. Sanksi perbaikan (pasal 5:2 AWB) bertujuan untuk mengakhiri pelanggaran, memperbaikinya, mencegah pengulangannya, atau membatasi akibatnya. Sanksi ini tidak bertujuan untuk menyakiti Anda, dan perbedaan itulah yang mendasari penjelasan selanjutnya.

Pesanan tersebut dikenakan pembayaran penalti.

Pasal 5:31d AWB mendefinisikan ini sebagai perintah untuk memperbaiki pelanggaran secara keseluruhan atau sebagian, disertai dengan kewajiban untuk membayar sejumlah uang jika perintah tersebut tidak dilaksanakan tepat waktu. Otoritas tidak bertindak sendiri: mereka menetapkan harga untuk ketidakpatuhan yang berkelanjutan dan menyerahkan pilihan kepada Anda.

Perintah penegakan administratif

Pasal 5:21 AWB mendefinisikan ini sebagai perintah untuk memperbaiki pelanggaran yang disertai dengan kewenangan otoritas untuk melaksanakannya sendiri, dengan tindakan fisik, jika Anda tidak: pembongkaran, penutupan, pemindahan, pembersihan lokasi. Biaya tersebut akan dibebankan kepada Anda.

Otoritas yang berwenang untuk melakukan penegakan administratif dapat mengeluarkan perintah pembayaran denda sebagai gantinya (pasal 5:32 AWB), dan biasanya memang demikian, karena lebih murah. Penegakan dalam bentuk barang diperuntukkan bagi kasus-kasus di mana otoritas tidak dapat menunggu, atau uang tidak mencukupi. Penegakan tersebut tidak boleh dilakukan terhadap pelanggaran yang sama secara bersamaan (pasal 5:6 AWB).

Membandingkan kedua pesanan

Mengapa ini bukan denda administratif?

Denda administratif ( bestuurlijke boete , art. 5:40 Awb) bersifat punitif: kewajiban tanpa syarat untuk membayar, yang dikenakan untuk sesuatu yang sudah dilakukan. Oleh karena itu, denda ini memiliki perlindungan hukum pidana — tidak ada hukuman tanpa kesalahan, hak untuk diam, proporsionalitas, dan tidak ada hukuman ganda. Sanksi perbaikan tidak memiliki semua itu. Kesalahan tidak relevan: Anda dapat menerima perintah pembayaran denda untuk pelanggaran yang tidak Anda niatkan atau ketahui. Satu-satunya pertanyaan adalah apakah ada pelanggaran, apakah Anda seorang pelanggar, dan apakah Anda dapat menghentikannya. Karena memiliki tujuan yang berbeda, denda dan sanksi perbaikan dapat dikenakan untuk pelanggaran yang sama, dan perusahaan sering menerima keduanya.

Kewajiban untuk menegakkan

Otoritas Belanda tidak bebas untuk berpaling. Berdasarkan prinsip kewajiban untuk menegakkan hukum ( beginselplicht tot handhaving ), otoritas yang menemukan pelanggaran pada umumnya harus mengambil tindakan.

Divisi Yurisdiksi Administratif Dewan Negara merumuskan kembali pertimbangan standarnya pada tanggal 5 Maret 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678). Rumusan lama menanyakan apakah “keadaan khusus” membenarkan penyimpangan; rumusan baru tetap menjadikan penegakan hukum sebagai titik awal tetapi membingkai pengecualian dalam hal proporsionalitas: otoritas hanya dapat menahan diri jika keadaan dalam kasus konkret memiliki bobot sedemikian rupa sehingga kepentingan publik yang dilayani oleh penegakan hukum harus mengalah. Penegakan hukum masih menang dalam sebagian besar kasus, tetapi alasannya sekarang adalah penilaian proporsionalitas yang eksplisit, yang memberi pihak yang siap lebih banyak argumen untuk diajukan.

Prospek nyata legalisasi

Pengecualian klasik adalah prospek konkret bahwa pelanggaran tersebut akan dilegalkan, biasanya karena permohonan izin sedang diproses tanpa alasan untuk mengharapkan penolakan. Ambang batasnya benar-benar konkret: niat untuk mengajukan permohonan saja tidak cukup, begitu pula permohonan yang jelas-jelas tidak mungkin berhasil. Jika legalisasi realistis, ajukan permohonan terlebih dahulu.

Ketidakproporsionalan dan alasan-alasan lainnya

Penegakan hukum juga dapat ditangguhkan jika tidak proporsional, atau melanggar prinsip kesetaraan atau harapan yang sah. Ketidakproporsionalan cenderung berhasil jika pelanggaran bersifat kecil, berlangsung lama, tidak merugikan siapa pun, dan mahal untuk diperbaiki, dan gagal jika pihak ketiga dirugikan.

Siapa yang menegakkan hukum, dan atas dasar apa?

Pasal 5.3 AWB menyediakan mekanisme, bukan kekuasaan; kekuasaan berasal dari peraturan sektoral. Untuk masalah bangunan, perencanaan, dan lingkungan, Undang-Undang Lingkungan dan Perencanaan mengalokasikan tugas penegakan hukum kepada otoritas yang berwenang (pasal 18.2 Omgevingswet), biasanya eksekutif kota, dengan badan lingkungan regional yang melakukan pekerjaan tersebut; pasal 125 Gemeentewet mengikat kekuasaan kota tersebut. Regulator sektoral, dari Otoritas Ketenagakerjaan Belanda hingga Otoritas Perlindungan Data Belanda, memiliki wewenang mereka sendiri berdasarkan aturan AWB yang sama.

Permintaan penegakan hukum pihak ketiga

Mekanisme ini seringkali diabaikan oleh pihak asing, dan berlaku dua arah. Pihak yang berkepentingan dapat memaksa otoritas untuk mengambil keputusan penegakan hukum dengan mengajukan permohonan penegakan hukum ( handhavingsverzoek ): tetangga terhadap pekerjaan konstruksi, pesaing terhadap saingan yang tidak berizin, penyewa terhadap pemilik rumah. Jika Anda dikenai tindakan penegakan hukum, berkas tersebut seringkali berawal dari surat pihak lain.

Cara membuatnya

Permohonan penegakan hukum merupakan permohonan dalam arti Pasal 1:3 AWB. Tidak ada bentuk yang ditentukan; yang penting adalah substansinya:

• Mintalah tindakan penegakan hukum secara tegas. Jangan menyebutnya sebagai pengaduan atau laporan; pengaduan tidak perlu dijawab dengan keputusan.
• Identifikasi pelanggaran secara tepat: alamat atau instalasi, perilaku, dan aturan yang dilanggar — kondisi izin, rencana lingkungan, standar hukum.
• Jelaskan mengapa Anda merupakan pihak yang berkepentingan (Pasal 1:2 AWB): kedekatan, kepentingan komersial langsung, atau kedudukan hukum yang terpengaruh. Tanpa salah satu penjelasan tersebut, Anda tidak dapat memaksa pengambilan keputusan.
• Lampirkan bukti yang bertanggal — foto, pengukuran, surat-menyurat, kutipan dari catatan — sebutkan sanksi apa yang Anda anggap tepat, dan mintalah untuk terus diberi informasi.

Kewajiban pihak berwenang untuk memutuskan

Karena permohonan tersebut merupakan aplikasi, pihak berwenang harus memutuskan dalam jangka waktu yang wajar, paling lambat delapan minggu kecuali jika undang-undang menetapkan lain (pasal 4:13 Awb), yang hanya dapat diperpanjang dengan keputusan yang diberitahukan secara sah. Penolakan untuk melaksanakan keputusan tersebut dapat diajukan keberatan dan banding. Sikap diam juga dapat ditindaklanjuti: setelah pemberitahuan tertulis tentang wanprestasi, pihak berwenang dapat dikenakan sanksi hukum atas keterlambatan pengambilan keputusan (pasal 4:17 Awb), dan Anda dapat mengajukan banding terhadap kegagalan untuk memutuskan. Itulah mengapa permohonan lebih baik daripada pengaduan — permohonan memberikan tekanan waktu kepada pihak berwenang.

Apa yang mendahului urutan

Surat perintah hampir tidak pernah menjadi dokumen pertama. Urutan yang biasa adalah laporan inspeksi, kemudian surat peringatan yang menjelaskan perintah yang dimaksud dan mengundang pendapat Anda. Undangan itu bukanlah sekadar basa-basi: apa yang Anda katakan akan menjadi bagian dari berkas yang nantinya akan dibaca oleh pengadilan.

Otoritas juga dapat bertindak sebelum pelanggaran terjadi. Pasal 5:7 AWB mengizinkan sanksi perbaikan segera setelah risiko pelanggaran jelas akan terjadi. Ambang batasnya cukup ketat: aturan hukum tertentu harus akan dilanggar dengan probabilitas yang mendekati kepastian, yang ditunjukkan oleh tindakan konkret dan bukan hanya kecurigaan. Perintah antisipatif umum dilakukan ketika suatu perusahaan telah mengumumkan kegiatan yang tidak diizinkan.

Isi yang wajib ada dalam pesanan

Konten yang cacat adalah area di mana sebagian besar tantangan dimenangkan. Pesanan tersebut harus:

• Mengidentifikasi pelanggaran, beserta aturan yang dilanggar dan fakta-fakta yang diandalkan;
• Jelaskan langkah-langkah perbaikan yang diperlukan (pasal 5:24 dan pasal 5:32a AWB), dengan cukup jelas sehingga Anda tahu apa yang akan mengakhiri pelanggaran tersebut — “menghentikan pelanggaran” seringkali terlalu samar karena pelanggaran dapat diakhiri dengan beberapa cara;
• Tetapkan jangka waktu kepatuhan — untuk penegakan hukum dalam bentuk barang, jangka waktu di mana perintah tersebut harus dilaksanakan; untuk perintah pembayaran denda, jangka waktu di mana Anda dapat mematuhi tanpa ada jumlah yang harus dibayarkan. Jangka waktu tersebut harus benar-benar memungkinkan untuk dipatuhi dan tidak lebih lama dari yang diperlukan;
• harus diberitahukan kepada pelaku pelanggaran, dan untuk penegakan administratif juga kepada mereka yang berhak menggunakan properti tersebut dan kepada pihak mana pun yang meminta penegakan hukum (pasal 5:24 Awb);
• Untuk penegakan hukum dalam bentuk barang, nyatakan sejauh mana biaya akan dibebankan kepada Anda (pasal 5:25 Awb).

Yang mendasari hal ini adalah persyaratan yang dianggap serius oleh pengadilan: pihak yang dituju harus benar-benar mampu mematuhinya. Jika mengakhiri pelanggaran tersebut membutuhkan izin yang tidak Anda miliki, lahan yang tidak Anda kendalikan, atau kerja sama pihak ketiga, maka perintah tersebut dapat digugat.

Siapa yang bisa menjadi penerima pesan tersebut?

Hanya pelaku pelanggaran yang dapat diperintahkan untuk memperbaiki pelanggaran, dan Dewan Negara mempersempit konsep tersebut pada tanggal 31 Mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2071), menyelaraskannya dengan pelaku fungsional dalam hukum pidana. Secara umum, seseorang adalah pelaku pelanggaran jika tindakan tersebut berada dalam lingkup kendalinya dan ia menerimanya, atau gagal untuk mengambil tindakan pencegahan yang wajar yang diharapkan darinya.

• Penyewa. Pihak yang secara fisik melakukan aktivitas tersebut biasanya adalah pelaku dan penerima sasaran yang sah.
• Pemilik atau tuan tanah. Sejak tahun 2023, pemilik tidak lagi secara otomatis menjadi pihak yang bertanggung jawab atas apa yang dilakukan penyewa; kontrol dan penerimaan harus ditunjukkan. Namun, pemilik yang tidak memperhatikan bagaimana properti digunakan tetap berisiko: perawatan yang wajar berarti pemeriksaan berkala, pembatasan penggunaan berdasarkan kontrak, dan menindaklanjuti tanda-tanda peringatan.
• Direktur. Seorang direktur dapat dianggap sebagai pelaku pelanggaran secara pribadi jika kriteria yang ditetapkan terpenuhi — hal ini penting, karena perintah pengadilan terhadap perusahaan tanpa aset tidak bernilai banyak.
• Pembeli. Pada prinsipnya, perintah bersifat pribadi, tetapi dalam lingkungan bangunan, pasal 18.4a Omgevingswet mengizinkan sanksi perbaikan untuk mengikat ahli waris sah, sehingga perintah dapat berpindah bersama properti. Tanyakan tentang surat-menyurat penegakan hukum, perintah yang berlaku, dan jumlah yang belum dibayar; pencarian izin yang bersih saja tidak cukup.

Cara kerja pembayaran penalti

Berdasarkan pasal 5:32b Awb, otoritas menetapkan jumlah tersebut dengan salah satu dari tiga cara: jumlah sekaligus, jumlah per satuan waktu di mana perintah tidak dilaksanakan, atau jumlah per pelanggaran. Otoritas juga harus menetapkan jumlah maksimum di atas mana tidak ada lagi jumlah yang harus dibayar, dan jumlah tersebut harus memiliki hubungan yang wajar dengan keseriusan kepentingan yang dilanggar dan efek yang dimaksudkan dari perintah tersebut. Banyak kotamadya menerbitkan tarif standar; penyimpangan yang tidak dijelaskan merupakan dasar untuk mengajukan keberatan.

Ciri pentingnya adalah penyitaan otomatis. Jika masa kepatuhan berakhir dan pelanggaran berlanjut, jumlah tersebut menjadi wajib dibayar berdasarkan hukum: tanpa keputusan, tanpa surat, tanpa kebijakan. Pasal 5:33 AWB kemudian mewajibkan pembayaran dalam waktu enam minggu. Perusahaan secara rutin menemukan berbulan-bulan kemudian bahwa sejumlah besar uang telah terakumulasi selama negosiasi dengan inspektur. Negosiasi tidak menghentikan hitungan waktu; hanya keputusan yang memperpanjang atau menangguhkan periode tersebut yang dapat menghentikannya.

Keputusan pengumpulan

Sebelum menuntut pembayaran, pihak berwenang harus mengambil keputusan penagihan ( invorderingsbeschikking , pasal 5:37 Awb), dan harus mengambil keputusan tersebut jika pihak yang berkepentingan memintanya, dengan waktu pengambilan keputusan dalam waktu empat minggu — yang merupakan cara tetangga yang memperoleh perintah tersebut terus memberikan tekanan. Keputusan penagihan tersebut secara terpisah dapat diajukan keberatan dan banding, dan pasal 5:39 Awb memusatkan litigasi: keberatan atau banding terhadap perintah tersebut juga mencakup keputusan penagihan sejauh Anda mempersoalkannya. Pasal 5:31c Awb melakukan hal yang sama untuk penegakan hukum dalam bentuk barang dan penilaian biaya. Terdapat kewajiban penagihan yang sesuai, dengan pengecualian hanya dalam keadaan khusus (ABRvS 13 Juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968); kesulitan, atau klaim bahwa jumlahnya terlalu tinggi, biasanya tidak memenuhi syarat.

Yang terpenting, penagihan bukanlah kesempatan kedua untuk menggugat perintah tersebut. Setelah perintah tersebut final, keabsahannya telah ditetapkan dan umumnya tidak dapat dibuka kembali ketika uang tersebut diklaim. Dewan Negara mengizinkan pengecualian yang sempit dan diterapkan secara ketat, pada dasarnya di mana terbukti bahwa tidak ada pelanggaran atau bahwa penerima bukanlah pelaku pelanggaran (putusan tanggal 27 Februari 2019, termasuk ECLI:NL:RVS:2019:466). Gugat perintah tersebut saat Anda menerimanya, bukan saat faktur tiba. Perhatikan juga bahwa hak untuk menagih berakhir satu tahun setelah hari penyitaan (pasal 5:35 Awb). Itu singkat, dan pihak berwenang sering melewatkannya.

Penegakan hukum dalam bentuk barang dan penggantian biaya

Jika Anda tidak mematuhi perintah penegakan administratif, pihak berwenang akan melaksanakannya sendiri. Dalam kasus mendesak, pihak berwenang dapat bertindak tanpa perintah terlebih dahulu; jika keputusan tidak dapat ditunggu, pihak berwenang dapat bertindak segera dan mengeluarkan keputusan tersebut kemudian (Pasal 5:31 Awb).

Biaya ditanggung oleh pelanggar kecuali jika biaya tersebut tidak dapat dibebankan secara wajar kepadanya secara keseluruhan atau sebagian (pasal 5:25 Awb). Biaya tersebut termasuk biaya persiapan yang dikeluarkan setelah masa kepatuhan berakhir, yang tetap harus dibayar meskipun Anda mematuhi pada saat-saat terakhir. Otoritas harus menetapkan jumlah tersebut dalam waktu lima tahun sejak penerapan penegakan hukum, dan penetapan tersebut dapat dilaksanakan melalui surat perintah eksekusi berdasarkan Bab 4.4 Awb, dengan kekuatan putusan pengadilan. Tidak ada preferensi hukum umum atas properti tidak bergerak untuk biaya-biaya ini: otoritas melakukan penagihan melalui surat perintah eksekusi berdasarkan Bab 4.4 Awb sebagai kreditur biasa, tanpa jaminan nyata atau peringkat hipotek apa pun.

Keberatan, banding, dan upaya hukum sementara

Pasal 5:34 AWB menawarkan dua jalan keluar selain litigasi. Apabila kepatuhan sepenuhnya atau sebagian tidak mungkin dilakukan, secara permanen atau sementara, pihak berwenang dapat mencabut perintah tersebut, menangguhkannya, atau mengurangi jumlahnya; dan apabila perintah tersebut telah berlaku selama satu tahun tanpa ada jumlah yang jatuh tempo, pelanggar dapat meminta agar perintah tersebut dicabut. Penolakan tersebut dapat diajukan keberatan dan banding.

Prosedur litigasi standar: keberatan diajukan kepada otoritas terkait dalam waktu enam minggu setelah pemberitahuan; banding ke pengadilan distrik dalam waktu enam minggu setelah keputusan atas keberatan tersebut; banding lebih lanjut, dalam sebagian besar masalah lingkungan, ke Dewan Negara. Jangka waktu enam minggu tersebut bersifat ketat, dan keberatan yang diajukan terlambat dinyatakan tidak dapat diterima kecuali dalam keadaan tertentu.

Semua ini tidak menangguhkan perintah tersebut. Keberatan atau banding tidak menghentikan berjalannya periode kepatuhan atau mencegah jatuh tempo pembayaran. Satu-satunya mekanisme yang benar-benar menghentikan penegakan hukum adalah permohonan keringanan sementara kepada hakim yang berwenang, yang tersedia setelah keberatan atau banding diajukan. Hakim dapat menangguhkan perintah tersebut, memperpanjang periode kepatuhan, atau menangguhkan keputusan penagihan, dan permohonan mendesak akan segera diproses. Jika jangka waktunya singkat dan Anda bermaksud untuk membantah perintah tersebut, siapkan permohonan keringanan sementara bersamaan dengan keberatan, bukan setelahnya.

Panduan praktis

Tanggapilah surat peringatan tersebut dengan tepat. Anggaplah itu sebagai babak pertama litigasi. Koreksi kesalahan faktual dalam laporan inspeksi secara tertulis, nyatakan apa yang Anda bantah dan apa yang akan Anda lakukan, serta usulkan jangka waktu kepatuhan yang realistis beserta alasannya.

Dokumentasikan kepatuhan saat terjadi. Penyitaan bersifat otomatis dan beban pembuktian bahwa pelanggaran berakhir tepat waktu berada pada Anda. Simpan foto-foto yang diberi tanggal, catatan pengiriman, faktur kontraktor, dan pernyataan penyelesaian yang ditandatangani, serta beri tahu pihak berwenang secara tertulis saat pekerjaan selesai, dan undang inspeksi.

Waspadalah terhadap kepatuhan sebagian. Ini adalah jebakan paling mahal dalam sistem. Jika suatu perintah mencantumkan beberapa tindakan dan Anda melaksanakan sebagian besar di antaranya, tidak ada yang dibebaskan: jumlah penuh menjadi terutang seolah-olah Anda tidak melakukan apa pun, dan akan terus bertambah hingga maksimum sesuai dengan jangka waktu yang berlaku. Jika sebagian dari perintah tidak dapat dilaksanakan, ajukan permohonan berdasarkan pasal 5:34 AWB atau permohonan keringanan sementara sebelum jangka waktu berakhir — jangan hanya melakukan apa yang Anda bisa dan berharap.